Сергей Николаевич Леонов

Уважаемая Елена Сергеевна, спасибо Вам за вопрос, позволяющий продолжить дискуссию о применимости интегральных индексов в региональных аналитических работах. По своей сути, интегральные индексы, агрегируя в себе значительный массив разноплановой информации, дают возможность для аналитической оценки сложившейся ситуации в регионе (стране), сравнения положения территории относительно других регионов, построения аналитических региональных рейтингов. Несмотря на частоту использования, недоопределенными остаются вопросы применимости интегральных индексов, особенностей методов их построения, объективности получаемых на их основе оценок. Практически на каждом этапе расчета индексных оценок имеется ряд проблем и допущений, накладывающих ограничения на их использование в статистическом и экономическом анализе. К основным проблемам относятся слабая комплексность оценок, невысокая сопоставимость информации и отсутствие однозначности интерпретации результатов (особенно на региональном уровне), слабая репрезентативность информации и результатов для международных сравнений, «незавершенность» национальной системы статистики (особенно, - на муниципальном уровне). В расчетах индексов объективно измеренные параметры часто сосуществуют с субъективно оцениваемыми, так называемыми «мягкими параметрами», которые не могут быть измерены приборами или рассчитаны по формулам, отражающим объективные закономерности. Отсутствие унифицированных общепринятых индикаторов территориального развития порождает широкое использование экспертных оценок, что зачастую приводит к излишней трудоемкости и субъективности расчетов. Особое место занимают вопросы модификации применения интегральных индексов для целей региональной политики. Тем не менее, представляется, что в условиях отсутствия реальных альтернатив интегральным индексам, на базе которых затем строятся ряды рейтинговых сравнений, необходимо продолжать работу над их совершенствованием с целью использования в качестве инструментов региональной диагностики и факторов принятия стратегических управленческих решений. Возможным путем демпфирования названных проблем является использование (по мере развития региональной и национальной статистической базы) большего числа доступных данных, которые могут применяться в экономической и политической реальности для межстрановых (межрегиональных) сравнений в качестве своеобразного фона, максимально отвечая потребностям диагностики территориального развития. Интегральные территориальные индексы, при условии корректного применения, могут явиться значимым инструментом диагностирования и управления социально-экономическим развитием страны, в том числе и в региональном контексте.

Уважаемая Оксана Александровна, спасибо Вам за вопрос. Именно его я задавал себе, когда заинтересовался данной темой. В последнее время расчеты интегральных территориальных индексов, как инструмент систематизации данных, становятся все более популярными в аналитических оценках, однако в процессе их использования следует четко отдавать себе отчет, как формируются индексы, адекватны ли методы их расчета поставленным задачам, соответствуют ли формируемые индексы целям исследования? Методология построения интегральных индексов первоначально была разработана для межстрановых сравнений и основана на специальной «свертке» ряда частных статистических или иных (например, балльных) показателей, требует адаптации и последующей интерпретации в соответствии с задачами конкретно выполняемого исследования. Объективность интегральных индексов и получаемых результатов от их применения зависят от теоретической концепции, достоверности данных, а также выбора методов, которые лежат в основе построения интегральных индексов. Среди исследователей отсутствует единый подход к выбору методов определения показателей, а также определения весовых коэффициентов при их агрегации в интегральный индекс. Данный момент следует учитывать в процессе интерпретации получаемых результатов. Широкое использование в анализе интегральных индексов обусловлено потребностями в принятии управленческих решений по выявленным социально-экономическим проблемам. И, так как рассматриваемые индексы используются для диагностики регионального состояния, следует помнить о значимости верификации не только самих расчетов, но и об учете целевых ориентиров показателей, использующихся для расчета индексов. Ведь одной из целей построения индекса является выявление тех показателей в структуре сводного индекса, улучшив состояние по которым территория смогла бы «вырваться вперед» в сравнении с другими странами (регионами) по значению сводного территориального индекса в целом. Как следствие, число показателей, формирующих индекс, должно быть разумным (до 15-20 единиц), но не 60-70, чем иной раз грешат работы авторов, из лучших побуждений стремящихся «учесть все возможные нюансы территориального развития». В результате, при большом числе показателей в индексе, да еще и при балльной оценке их удельных весов, присваиваемых зачастую достаточно субъективно разработчиками территориальных индексов, реальная цель построения индекса, - диагностика регионального развития, уходит в сторону, превращаясь для разработчиков в занимательную «игру в цифры» для себя… Что касается возможности использования территориальных индексов не только на государственном или региональном (типа субъекта федерации) уровнях, но и на муниципальном уровне, то здесь я гораздо более пессимистичен. До настоящего времени на уровне муниципалитетов не разработан показатель, аналогичный валовому региональному продукту, В силу этого, а также в виду достаточной сложности расчетов и интерпретации результатов, расчеты интегральных территориальных индексов, как инструмент систематизации данных, видимо, еще долго останутся аналитическим инструментом для межстрановых и межрегиональных сравнений, обходя стороной уровень муниципальной власти…

Уважаемая Оксана Александровна, спасибо Вам за вопрос. Именно его я задавал себе, когда заинтересовался данной темой. В последнее время расчеты интегральных территориальных индексов, как инструмент систематизации данных, становятся все более популярными в аналитических оценках, однако в процессе их использования следует четко отдавать себе отчет, как формируются индексы, адекватны ли методы их расчета поставленным задачам, соответствуют ли формируемые индексы целям исследования? Методология построения интегральных индексов первоначально была разработана для межстрановых сравнений и основана на специальной «свертке» ряда частных статистических или иных (например, балльных) показателей, требует адаптации и последующей интерпретации в соответствии с задачами конкретно выполняемого исследования. Объективность интегральных индексов и получаемых результатов от их применения зависят от теоретической концепции, достоверности данных, а также выбора методов, которые лежат в основе построения интегральных индексов. Среди исследователей отсутствует единый подход к выбору методов определения показателей, а также определения весовых коэффициентов при их агрегации в интегральный индекс. Данный момент следует учитывать в процессе интерпретации получаемых результатов. Широкое использование в анализе интегральных индексов обусловлено потребностями в принятии управленческих решений по выявленным социально-экономическим проблемам. И, так как рассматриваемые индексы используются для диагностики регионального состояния, следует помнить о значимости верификации не только самих расчетов, но и об учете целевых ориентиров показателей, использующихся для расчета индексов. Ведь одной из целей построения индекса является выявление тех показателей в структуре сводного индекса, улучшив состояние по которым территория смогла бы «вырваться вперед» в сравнении с другими странами (регионами) по значению сводного территориального индекса в целом. Как следствие, число показателей, формирующих индекс, должно быть разумным (до 15-20 единиц), но не 60-70, чем иной раз грешат работы авторов, из лучших побуждений стремящихся «учесть все возможные нюансы территориального развития». В результате, при большом числе показателей в индексе, да еще и при балльной оценке их удельных весов, присваиваемых зачастую достаточно субъективно разработчиками территориальных индексов, реальная цель построения индекса, - диагностика регионального развития, уходит в сторону, превращаясь для разработчиков в занимательную «игру в цифры» для себя… Что касается возможности использования территориальных индексов не только на государственном или региональном (типа субъекта федерации) уровнях, но и на муниципальном уровне, то здесь я гораздо более пессимистичен. До настоящего времени на уровне муниципалитетов не разработан показатель, аналогичный валовому региональному продукту, В силу этого, а также в виду достаточной сложности расчетов и интерпретации результатов, расчеты интегральных территориальных индексов, как инструмент систематизации данных, видимо, еще долго останутся аналитическим инструментом для межстрановых и межрегиональных сравнений, обходя стороной уровень муниципальной власти…

Олег Михайлович, спасибо за интересный вопрос. Вы верно заметили, что говорить об эффективности региональной политики на муниципальном уровне без учета типа и объема располагаемых территорией ресурсов - малопродуктивно. Действительно, муниципалитеты, располагающие бОльшим "территориальным капиталом" (трудовым, финансовым, инновационным) - в большей мере способны воспринять политику государственной поддержки. Но, как мне представляется, делать из этого вывод о необходимости укрупнения, консолидации налонаселенных МО, - преждевременно. Для эффективно функционирующей системы местного самоуправления важно не только наличие достаточных финансовых ресурсов у муниципалитетов, но и учет обеспечения доступа населения к реальному местному самоуправлению. В процессе объединения МО, в погоне за ожидаемой (потенциальной) финансовой экономией, часто игнорируется второй, "активный" аспект доступа к МСУ - возможность населения непосредственно участвовать в осуществлении самоуправления на местах. В результате, по мере укрупнения муниципалитетов, вместо формирования активных местных сообществ, можно получить командно-административную систему отношений населения и власти...

Олег Михайлович, спасибо за интересный вопрос. Вы верно заметили, что говорить об эффективности региональной политики на муниципальном уровне без учета типа и объема располагаемых территорией ресурсов - малопродуктивно. Действительно, муниципалитеты, располагающие большим "территориальным капиталом" (трудовым, финансовым, инновационным) - в большей мере способны воспринять политику государственной поддержки. Но, как мне представляется, делать из этого вывод о необходимости укрупнения, консолидации налонаселенных МО, - преждевременно. Для эффективно функционирующей системы местного самоуправления важно не только наличие достаточных финансовых ресурсов у муниципалитетов, но и учет обеспечения доступа населения к реальному местному самоуправлению. В процессе объединения МО, в погоне за ожидаемой (потенциальной) финансовой экономией, часто игнорируется второй, "активный" аспект доступа к МСУ - возможность населения непосредственно участвовать в осуществлении самоуправления на местах. В результате, по мере укрупнения муниципалитетов, вместо формирования активных местных сообществ, можно получить командно-административную систему отношений населения и власти...

Александр Васильевич, спасибо за проявленный интерес к докладу и за заданный вопрос. Вы абсолютно верно заметили, что водный речной транспорт является важнейшим направлением развития "северного завоза" в республике Саха (Якутия). Северный завоз подразумевает досрочный завоз продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к нему территории. В Якутии именно внутренним водным транспортом ежегодно в короткую летнюю навигацию перевозится 2,7-3 млн т грузов в районы Крайнего Севера Республики. Несмотря на сезонность завоза и ряд отмеченных в докладе проблем, речной транспорт выступает в регионе наиболее экономичным способом транспортировки грузов в отдаленные районы Якутии.

Мария Алексеевна, Вы верно заметили, что вопросы профессиональных муниципальных сообществ крайне важны. Однако при подготовке диссертации Вам следует помнить, что ситуация с местным самоуправлением может стать еще более проблемной после денонсации Госдумой РФ 16 февраля этого года ряда законодательных документов с ЕС. Для "муниципальщиков" важно то, что среди денонсированных документов оказалась и Европейская хартия местного самоуправления...

День добрый, Мария Алексеевна! Спасибо за проявленный интерес к докладу и за вопросы. Представляется, что межмуниципальное сотрудничество вряд ли может стать абсолютной альтернативой процессу укрупнения муниципальных образований. Это два взаимодополняющих процесса. Речь в докладе идет не о том, что укрупнение (слияние) муниципалитетов нецелесообразно, а о том, что российский и зарубежный опыт подобного слияния показывают, что при обосновании укрупнения муниципалитетов, наряду с качественными параметрами оценки эффективности самого процесса укрупнения, должны быть учтены и количественные аргументы, оправдывающие подобное слияние. А этого в действительности не наблюдается ни в российском, ни в зарубежном опыте слияний. Что касается роли профессиональных сообществ муниципалитетов, то она весьма значима как в процессе обоснования укрупнения муниципальных образований, так и в процессе выбора и организации конкретных форм межмуниципального сотрудничества. Пристальное внимание профессиональных сообществ муниципалитетов должно быть направлено на оценку последствий и выбор потенциально эффективных вариантов слияния муниципальных образований, а также на организацию контроля за обоснованием возможных форм сотрудничества (ассоциативная, договорная или организационно-хозяйственная) и ходом реализации процесса межмуниципального сотрудничества.

Михаил Константинович, день добрый и спасибо за вопрос. Отмечу, что финансовые проблемы становления и развития местного самоуправления в России в значительной мере схожи с проблемами большинства стран. Анализ показывает, что на уровне муниципалитетов среди финансовых инструментов регулирования территориального развития наиболее значимы местные налоговые льготы, нормативы налоговых доходов, передаваемые в местные бюджеты, межбюджетные трансферты. Инструмент муниципальных облигационных займов, являвшийся недооцененным с точки зрения потенциала влияния на региональное развитие местных сообществ, в условиях современной финансовой нестабильности становится запредельно дорогим для органов местного самоуправления. В качестве целевых направлений и перспектив укрепления финансовых основ функционирования муниципалитетов, следует совершенствовать инструменты развития доходной базы местных бюджетов (в отношении налога на доходы физических лиц, налоговых доходов от имущественного комплекса, налогообложения малого бизнеса). Речь идет о решенной в значительном числе зарубежных стран проблеме перераспределения, например, налога на доходы физических лиц с места работы в место проживания налогоплательщика, после изначальной уплаты налога по месту работы. Кроме этого, следует внимательно отнестись к предложениям, высказываемым научным сообществом о придании статуса «местные» всей группе имущественных налогов, поскольку именно органы местного самоуправления могут результативно влиять на их администрирование.

День добрый, уважаемая Татьяна Сергеевна, спасибо за вопрос. Межмуниципальное сотрудничество (ММС) – взаимодействие муниципалитетов в целях выражения и защиты их общих интересов, а также объединения финансовых средств, материальных и других ресурсов для решения вопросов местного значения. Современные данные свидетельствуют о недостаточных, если не сказать незначительных объемах взаимодействия муниципальных образований (МО). Тем не менее, из трех форм ММС (ассоциативная, договорная и организационно-хозяйственная) в России по частоте использования выделяются две первые, применение которых обусловлено определенной разработанностью системы правового регулирования процесса ММС. Но именно третья форма – хозяйственное сотрудничество, по нашему мнению, позволяет муниципалитетам реально совместно решать хозяйственные вопросы местного значения. Однако практика создания межмуниципальных хозяйственных обществ в целях решения вопросов местного значения носит сильно ограниченный территориальный характер, охватывая лишь порядка двадцати из 85-ти субъектов Российской Федерации. Причина этого – определенные хозяйственные риски, встающие перед МО при создании межмуниципальной организации в форме АНО или фонда. Подобный выбор может привести к убытию муниципального имущества из собственности МО, так как и фонд, и АНО – унитарные НКО без членства, а переданное АНО или фонду их учредителями имущество становится собственностью организации (фонда), и учредители теряют право на это имущество в дальнейшем. В законодательстве закреплена организационно-правовая форма, которая наиболее рациональна в современных условиях для создания межмуниципальных НКО – некоммерческое партнерство (НП). Члены НП могут реально управлять делами партнерства, а переданное НП его членами имущество должно быть возвращено в натуральной или стоимостной форме его владельцу, в случае, если МО решит выйти из НП.

Уважаемая Лана Дмитриевна, спасибо за вопрос. Действительно, не всегда удается, но всегда следует стремиться к достижению соглашения и взаимодействия между стейкхолдерами, так как и органы местного самоуправления, и органы государственной власти, и население заинтересованы (хотя и в разной степени) в долгосрочном развитии муниципалитета.

Екатерина Игоревна, спасибо за вопрос. В настоящее время, согласно 3 статьи Федерального закона РФ от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ, стратегия развития муниципального образования понимается как документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. Однако, как показывает региональная практика, стратегия, как муниципальный документ, часто включает в себя цели и задачи, в достижении которых частично или полностью могут принимать участие органы государственной власти субъекта Федерации. Причем потребность во взаимодействии возникает не только в процессе согласовании готового документа, но уже на первом этапе процесса разработки стратегии, ввиду возникающей при этом реальной возможности воздействовать на финальный результат разрабатываемого документа. Очевидная форма подобного взаимодействия - привлечение в соответствии с частью 7 статьи 11 172-ФЗ к разработке стратегии представителей, как органов государственной власти, так и иных организаций.

Евгения Сергеевна, спасибо за вопрос. В работе в качестве стейкхолдеров в процессе разработки и реализации намечаемых стратегических ориентиров развития муниципального образования рассматриваются органы местного самоуправления, органы государственной власти и население территории. Формализованные методики оценки уровня взаимодействия стейкхолдеров в процессе разработки и реализации стратегий развития муниципалитетов нам не известны.

Спасибо за вопрос. Практические примеры подобных подходов существуют как в территориальном, так и в отраслевом разрезах. Стратегия развития Самары до 2025 года, подготовленная в 2014 г., опередила Стратегию развития России. Отраслевая стратегия развития РЖД вообще до 2050 г. Тем не менее, нормальной следует считать ситуацию, когда развитие нижестоящих регионов, их долгосрочные цели развития задаются на более высоком территориальном уровне.

Спасибо за вопрос. "Модельный" бюджет является результатом проводившей федеральным центром в 2017-2018 гг. работы по оптимизации распределения трансфертов, предоставляемых региональным бюджетам из федерального бюджета, и повышению прозрачности и предсказуемости процесса распределения федеральных трансфертов бюджетам нижестоящего уровня. Фактически общий объем распределяемых в рамках межбюджетных отношений в Российской Федерации дотаций не зависит от дефицита «модельных» бюджетов и охватывает распределение прежнего объема средств. Следствием перехода на «модельный» бюджет является фактическое перераспределение средств от одних дотационных регионов (преимущественно, северных и дальневосточных) к другим регионам России. Так, прогнозируемое сокращение дотаций регионам Дальнего Востока может превысить 81 млрд. рублей, а недофинансирование расходных обязательств бюджетов субъектов Федерации составить в среднем по дальневосточному федеральному округу 62,2%.